Nejvyšší správní soud k otázce lhůt k poskytnutí informací

Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28.4.2009, sp. zn. 4 As 55/2007 týkající se charakteru a dodržení lhůty k poskytnutí informací.

Právní věta:

I. Povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle ustanovení § 14 odst. 3 písm. c) zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006 nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle ustanovení § 15 odst. 1 cit. zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení.

II. Byly-li následně požadované informace či rozhodnutí žadateli doručeny až po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho právní fikce negativního rozhodnutí dle ustanovení § 15 odst. 4 cit. zákona.

Žalobce dne 20.9.2005 požádal Policejní prezidium Policie ČR dle § 13 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. o poskytnutí informací o obsahu celé výroční zprávy Policie ČR za rok 2004, obsahující počet podaných žádostí o informace, počet podaných odvolání proti rozhodnutí, opis podstatných částí každého rozsudku soudu, výsledky řízení o sankcích za nedodržování zákona a další informace vztahující se k uplatňování zákona. Podáním ze dne 3.10 2005 mu byla poskytnuta Výroční zpráva za rok 2004, v níž bylo uvedeno vše mimo výsledků řízení o sankcích za nedodržování zákona (ty neexistovaly, nebyly tedy ve zprávě blíže specifikovány). Zpráva byla žalobci odeslána 5.10.2005, účinky doručení nastaly 10.10.2005, fakticky pak žalobce zásilku převzal 12.10.2005. Dne 14.10.2005 podal žalobce odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací, v němž namítl také neúplnost následně doručené zprávy, neboť v ní chybí minimálně rozsudek KS v Ostravě č. j. 22 Ca 296/2003. Odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí Policejního prezídia bylo správním rozhodnutím zamítnuto dle § 60 zák. č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „starý správní řád“). Žalovaný dospěl k závěru, že odvolání je nepřípustné, neboť požadované informace byly žalobci poskytnuty 5. 10. 2005, a to zprávou preventivně informační skupiny kanceláře policejního prezidenta Policejního prezídia a nenastaly tak skutečnosti dle § 15 odst. 4 zákona, které by jej opravňovaly k podání odvolání.

Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu k soudu. Ten řešil otázku, za jakých okolností dochází k nastolení fikce rozhodnutí o neposkytnutí informací. Správní orgán má totiž za to, že splnil svou povinnost uloženou zákonem, jestliže informace v poslední den patnáctidenní lhůty alespoň předal k poštovní přepravě, zatímco žalobce byl toho názoru, že informace musí být v tento den již jemu doručeny, jinak nastává fikce negativního rozhodnutí. Dle názoru KS definuje zákon patnáctidenní lhůtu jako časové rozmezí určené správnímu orgánu k tomu, aby žádost posoudil a informaci poskytl nebo vydal rozhodnutí o jejím neposkytnutí (lhůta k vyřízení věci). V této lhůtě je tedy správní orgán povinen zvolit relevantní právní postup směřující k vyřízení žádosti, přitom této povinnosti odpovídá právo žadatele, aby o jeho žádosti bylo v tomto časovém úseku rozhodnuto, tedy aby správní orgán konal. Lhůta samotná je však určena správnímu orgánu a determinuje jeho aktivitu, nikoliv aktivitu žadatele. Žalobcem tvrzená povinnost doručit rozhodnutí nebo informace v uvedené lhůtě žadateli je s ohledem na tuto skutečnost vyloučena. Doručení je totiž vázáno na skutečnosti objektivně časově neurčité a závislé na konání osoby, které je doručováno. Pokud je zákonem určena patnáctidenní lhůta, nelze její konec na takovou neurčitou skutečnost vázat. Lhůta pro vyřízení žádosti by se tak řídila skutečnostmi neurčitými a v době doručení žádosti správnímu orgánu objektivně nezjistitelnými. KS tedy žalobu zamítl.

Žalobce podal kasační stížnost .Na podporu svého tvrzení o nesprávném posouzení právní otázky poukázal na četné rozsudky krajských soudů, Vrchního soudu i Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“), z kterých dovodil, že pokud zákon stanoví lhůtu, ve které musí být rozhodnuto, musí být v této lhůtě rozhodnutí účastníku také řádně oznámeno (doručeno). Stěžovatel se dovolával především rozsudku NSS č. j. 5 A 16/2002 - 43, dle něhož "je rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 4 věta první zák. o informacích vydáno, jestliže je v uvedené lhůtě doručeno žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti takovému fiktivnímu rozhodnutí." V rozsudku č. j. 1 As 15/2006 – 73 NSS dále uvedl, že nevidí důvod, proč by se měl od právního názoru výše uvedeného odchýlit.

Čtvrtý senát zjistil rozpor v dosavadní judikatuře NSS k uvedené otázce, neboť dle právního názoru v rozsudku 1 As 15/2006 – 73 byl vznik fikce negativního rozhodnutí skutečně svázán s datem doručení informací či rozhodnutí, rozsudek NSS č. j. 4 As 43/2006 - 82 však vycházel z právního názoru odlišného, ve výsledku shodného s právním názorem KS v napadaném rozsudku. Postoupil tedy věc rozšířenému senátu s tím, že na svém náhledu setrvává a že se s argumentací v rozsudku KS ztotožňuje. Poukázal též na rozs. NSS č. j. 2 Afs 162/2004 - 13 a na současnou právní úpravu pojmu "vydání rozhodnutí" obsaženou v § 71 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „nový správní řád“).

Rozšířený senát uvedl: § 14 odst. 3 písm. c) a § 15 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006 (dále jen zákon) ukládaly povinnému subjektu poskytnout žadateli ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti požadované informace, případně ve stejné lhůtě vydat rozhodnutí, pokud žádosti nevyhoví či vyhoví jen částečně. Dle § 15 odst. 4 zákona se pak v případě, že orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí dle § 15 odst. 1 zákona, mělo za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel. Nakonec NSS odkázal na § 20 odst. 4 zákona (aplikace správního řádu).

Rozšířený senát musel nejprve posoudit, zda lze povinnosti, které má orgán splnit v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě, chápat odlišně v případě aplikace § 14 odst. 3 písm. c) zákona oproti postupu dle § 15 odst. 1 zákona, tedy konkrétně, zda lze okamžik, kdy povinný subjekt "poskytl informace" posuzovat podle jiných pravidel než okamžik, kdy "vydal rozhodnutí". Dospěl přitom k závěru, že nikoliv. Jakkoli zde není přímá vazba na pojem "vydání rozhodnutí" uvedený ve správním řádu, lze jazykovým výkladem z § 15 odst. 4 zákona dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu stanovit podmínky vzniku fikce negativního rozhodnutí pro obě v úvahu připadající varianty rozdílně. K témuž závěru je možno dojít i teleologickým a historickým výkladem tohoto ustanovení. (V době přijímání tohoto zák nebyly v o.s.ř. prostředky k ochraně proti nečinnosti spr. orgánu a nešlo ani podat žalobu, aby soud uložil spr. orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé. Proto byla tato ochrana vtělena přímo do zákona v podobě právní fikce vydání negativního rozhodnutí pro případ, že spr. orgán ve stanovené lhůtě předepsaným způsobem nekonal. Takovéto rozhodnutí pak bylo možno napadnout žalobou dle o. s. ř. a od 1. 1. 2003 pak žalobou dle s. ř. s.). Jestliže tedy účelem ustanovení § 15 odst. 4 zákona bylo ochránit žadatele před nečinností povinného subjektu po podání žádosti o informace, přičemž pro jeho konání byla stanovena pouze jedna lhůta, pak je nutno splnění či porušení jeho zákonných povinností v této lhůtě posuzovat jednotně podle stejných pravidel.

Rozšířený senát se zaměřil i na výklad pojmu "vydání rozhodnutí". Napadené rozhodnutí žalovaného správního orgánu bylo vydáno ještě za účinnosti starého správního řádu, který tento pojem v žádném z ustanovení nedefinoval a názory na okamžik vydání rozhodnutí se lišily – bylo to datum vydání na písem. vyhotovení, nebo až datum doručení? NSS ve své judikatuře při určení rozhodného okamžiku vydání rozhodnutí eliminoval obě krajnosti (tedy jak okamžik doručení adresátu, tak i okamžik vyhotovení správního aktu, jeho podepsání a založení do spisu) a ve svém rozsudku č. j. 1 Ans 2/2008 - 52 stanovil, že "o vydání rozhodnutí ve správním řízení za právního stavu do konce roku 2005 se jednalo teprve tehdy, pokud stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí byl předán k doručení, popřípadě byl učiněn jiný úkon směřující k jeho doručení za situace, kdy ústní vyhlášení rozhodnutí nemělo účinky oznámení nebo rozhodnutí nebylo v souladu se zákonem vyhlášeno veřejnou vyhláškou."

Uvedený výklad je konsekventní se současnou právní úpravou dle §71 odst.2 písm.a) nového správního řádu, které výslovně uvádí, že "dnem vydání rozhodnutí se rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19, . ..přičemž "na písemnosti se tato skutečnost vyznačí slovy: Vypraveno dne:".

Rozšířený senát má ovšem na rozdíl od citovaného rozsudku za to, že uvedené teze dopadaly i na vydání rozhodnutí dle § 15 odst. 1 zákona. Jestliže se na průběh řízení i vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení vztahoval správní řád, pak při respektování principu právní jistoty a předvídatelnosti práva musely být stejné instituty obsažené v obou předpisech vykládány stejně, ledaže by zákon č. 106/1999 Sb. výslovně stanovil jinak. Tak tomu ovšem nebylo. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí, jímž dle § 15 odst. 1 zákona povinný subjekt nevyhověl žádosti o poskytnutí informací, bylo vydáno včas tehdy, bylo-li s určením žadateli nejpozději v poslední den zákonné lhůty alespoň předáno k doručení. Dle stejných pravidel je nutné posuzovat i okamžik, kdy došlo k poskytnutí požadovaných informací - informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení. Jestliže žadatel následně fakticky převzal písemnosti až po uplynutí zákonné lhůty nebo došlo k jejich doručení jinou formou, neměla již tato skutečnost za následek nastolení právní fikce rozhodnutí o odepření informací. Bylo-li totiž účelem § 15 odst. 4 zákona ochránit žadatele o informace před nečinností a přimět povinný subjekt, aby ve stanovené lhůtě o žádosti rozhodl, pak úkonem provedeným v zákonné lhůtě k doručení požadovaných informací nebo k doručení rozhodnutí o nevyhovění žádosti byl tento základní požadavek splněn a ochrany žadatele v podobě vzniku fiktivního negativního rozhodnutí již nebylo třeba. V tomto směru lze přisvědčit i argumentaci obsažené v napadeném rozsudku, že po povinném subjektu nebylo lze spravedlivě požadovat, aby kromě odeslání informací tyto v zákonné lhůtě i doručil, neboť samotný akt doručení je již vázán na skutečnosti objektivně časově neurčitelné, počínáním povinného neovlivnitelné a často i závislé na konání osoby, které je doručováno.

Mgr. et Bc. Hana Hendrychová

Advokátní kancelář Vych & Partners

Lazarská 11/6

120 00 Praha 2

web: www.ak-vych.cz