Nový výklad procesních standardů likviduje nejen kartel stavebníků

Krajský soud v Brně zrušil svým rozsudkem ze dne 29. 5. 2017 z procesních důvodů rozhodnutí předsedy ÚOHS ve věci kartelu stavebních firem ze dne ze dne 8. 2. 2016 a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

Stručná rekapitulace případu

Úřad obdržel v červnu 2012 podnět Policie České republiky vycházející z anonymního podání týkajícího se možné kartelové dohody mezi uchazeči o veřejné zakázky města Písku na inženýrské stavební práce. Pravidelným vítězem těchto veřejných zakázek byla společnost Strabag. Na základě provedené analýzy Úřad získal významnou indicii o narušení hospodářské soutěže. Zahájil tedy správní řízení a současně provedl šetření na místě v obchodních prostorách účastníků řízení, a to společností Strabag a Eurovia. Na základě podkladů zajištěných na místě a jejich analýzy Úřad postupně rozšířil okruh účastníků řízení o další společnosti. V říjnu 2014 Úřad upřesnil předmět správního řízení na konkrétní veřejné zakázky. K dalšímu upřesnění předmětu správního řízení na konkrétní veřejné zakázky a účastníky řízení došlo v prosinci 2014. V červenci 2015 Úřad vydal výhrady k dohodám a v listopadu téhož roku prvostupňové rozhodnutí, jež bylo napadeno rozklady všech účastníků řízení. V únoru 2016 Úřad vydal druhostupňové rozhodnutí, které potvrdilo výroky o vině a částečně snížilo výše uložených pokut.

Výhrady Krajského soudu v Brně

Úřad podle soudu bezdůvodně rozšířil podezření na další veřejné zakázky, které nebyly vyjmenovány v anonymním podnětu. Podle názoru soudu měl Úřad nejdříve zahájit sektorové šetření v oboru veřejných zakázek ve stavebnictví, nikoli zahajovat správní řízení s konkrétními účastníky.

Rovněž vymezení předmětu řízení bylo podle soudu velmi široké a neodpovídalo úvodnímu podezření uvedenému v anonymním podnětu, což umožňuje bezbřehé šetření ze strany Úřadu.

Krajský soud označil místní šetření prováděná Úřadem na počátku správního řízení v roce 2012 za nezákonná z důvodu nepřípustného lovu informací. Rozsah místního šetření měl podle soudu odpovídat zakázkám uvedeným v anonymním podání. V případě, že by Úřad při místním šetření náhodně narazil na dokumenty svědčící o jiném jednání, měl pro toto jednání zahájit nové správní řízení. Vzhledem k tomu, že se původní podezření související se třemi zakázkami města Písek nepotvrdilo, mělo být řízení zastaveno. Místo toho Úřad šetřil další veřejné zakázky.

Soud označil důkazy získané na místních šetřeních jako nezákonné a proto nemohou být ve správním řízení použity. Bez těchto důkazů prokázání viny účastníků řízení neobstojí.

Názor Úřadu

V roce 2012, kdy Úřad prováděl předmětné místní šetření, nebyl znám názor tuzemských správních soudů na provádění místních šetření Úřadem. Soudní judikatura k této otázce se rozvinula až v návaznosti na vydání rozsudku Evropského soudu pro lidská práva v říjnu 2014. Od té doby byla stejným soudem hodnocena tři místní šetření Úřadu a obstála, z čehož je patrné, že aktuální přístup Úřadu k provádění místních šetření je souladný s pohledem správních soudů.

Případy kartelů ve veřejných zakázkách (tzv. bid rigging) jsou specifické tím, že nejsou jednorázové. Pokud je známa koordinace vůči jedné zakázce, dá se předpokládat, že tomu tak bylo u více zakázek. Jde o komplexní, sofistikované a zpravidla i dlouhodobé jednání, kdy se firmy střídají v tom, která má vyhrát, a u kterého dopad na dílčí veřejnou zakázku je pouze projevem celkového dohodnutého postupu delikventů. Důkazy o kartelu mohou být totiž obsaženy v komunikaci konkurentů k jiné konkrétní zakázce, přesto jsou relevantní a je nutné, aby měl Úřad možnost prověřit celý jejich řetězec důkazů. V praxi se může stát, že důkaz o manipulaci v určité zakázce, se najde v šanonu ke zcela jiné zakázce, proto je nutné mít přístup i k těmto dokumentům. Jinak hrozí, že celé kartelové jednání zůstane neodhaleno a nepotrestáno, což nelze považovat za spravedlivé. Vzhledem k tomu, že se jedná o řetězec případů, mohou být klíčové důkazy uloženy i v jiných zakázkách. Právě takto Úřad k případu stavebního kartelu v roce 2012 přistupoval, proto když hledal důkazy o možném komplexním zakázaném jednání, nezaměřil se tedy jen izolovaně na několik jednotlivých zakázek. Tomu odpovídal i relativně široký předmět správního řízení. Pro Úřad bylo zásadní, že účastníkům je zjevný typ praktiky, z níž jsou podezřelí, oblast podnikání, které se dotýká, a kteří soutěžitelé se měli jednání účastnit. Ti po celou dobu řízení měli také přístup k dokumentům ve spise.

Krajský soud však indicie Úřadu o možném deliktu interpretoval tak, že úvodní podezření se týkalo pouze konkrétních zakázek a žádnými dalšími se proto Úřad na místním šetření neměl zabývat. S tímto zúženým a ekonomicky nereálným pojetím kartelu ve veřejných zakázkách, opomíjejícím fakt, že v praxi jde o řetěz řady zmanipulovaných zakázek, Úřad nesouhlasí, neboť omezuje vyšetřovací schopnosti možnosti Úřadu a proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost.

Úřad považuje za podstatné, že krajský soud ve svém zrušujícím rozsudku nekonstatoval nezákonnost vlastního šetření na místě, tedy vstupu úředníků do obchodních prostor soutěžitelů. Soud rovněž nerozporoval skutečnost, že při šetření byly pracovníky Úřadu nalezeny indicie o protisoutěžních praktikách vyšetřovaných firem, nezabýval se ani kvalitou Úřadem zajištěných důkazů o kartelových aktivitách stavebních společností, které má Úřad za prokázané. Soud nerozporuje, že Úřad věc prošetřil, avšak že formálně pokračoval v původně zahájeném správním řízení a nezahájil o nových skutečnostech řízení nové, případně nezměnil jeho předmět.

Posun v názoru a požadavcích správních soudů k procesním otázkám vedení správního řízení může někdy způsobit likvidaci dobrých správních rozhodnutí a relativizovat právní jistotu správních orgánů v rámci správního trestání. Budoucí vývoj judikatury správní orgán nemůže předvídat. Rozhodnutí správních orgánů, která jsou v době nabytí právní moci správná a zákonná se během soudního přezkumu mohou dostat do kolize s pozdější právní úpravou, která je příznivější pro pachatele. Přesto, že správní orgán nemohl pozdější právní úpravu v době vydání rozhodnutí předvídat, bude jeho rozhodnutí zrušeno. Správní orgán je vždy v nevýhodě, řeší-li soudy tři až pět let po vydání jeho rozhodnutí z pohledu nových procesních standardů.

Zaměstnanci ÚOHS odvedli na případu velký kus práce. Z pohledu Úřadu je díky získaným podkladům nepochybné, že kartely se staly a že tímto jednáním byly de facto ukradeny veřejné prostředky státu. Rozhodnutím krajského soudu je však dlouholetá poctivá práce vyšetřovatelů hozena pod stůl. Nelze se proto divit, zaměstnanci Úřadu v deziluzi z takového rozhodovaní soudu ukončují pracovní poměr u vyšetřujícího orgánu, neboť si uvědomí, že poctivá práce byla znevážena.

Případ stavebního kartelu lze v jistém ohledu srovnat s kauzou bývalého hejtmana Davida Ratha, v níž Vrchní soud v Praze nepřijal shromážděné důkazy, neboť prohlásil odposlechy za nezákonné. Ministr spravedlnosti Robert Pelikán podal k Nejvyššímu soudu stížnost pro porušení zákona proti rozhodnutí Vrchního soudu v Praze z října 2016, kterým byl v této věci zrušen odsuzující rozsudek. Podle názoru ministra nebyl důvod zpochybňovat zákonnost příkazů k povolení odposlechů, záznamu telekomunikačního provozu a povolení ke sledování.

Složitý soudní vývoj lze sledovat i v případu kartelu pekařů, který v ČR v podstatě odstartoval proces nastavování pravidel přezkumu místních šetření v obchodních prostorách. Úřad jej šetřil necelé tři roky od roku 2003. Od té doby bylo vydáno 16 rozhodnutí a rozsudků a případ stále není vzhledem k soudnímu přezkumu ukončen. Nyní, po třinácti letech, lze konstatovat vítězství Úřadu v tomto případu.

Úřad podal proti rozsudku krajského soudu ve věci kartelu stavebníků kasační stížnost a bude svůj postup bránit před Nejvyšším správním soudem. Chce poukázat i na výše zmíněná specifika kartelů ve veřejných zakázkách. V tuto chvíli tak nelze předjímat, jaký bude konečný pohled národních soudů na tuto otázku.

Tiskové oddělení ÚOHS