K povinnosti prezidenta přijmout demisi předsedy vlády

Úvod

Začátkem května tohoto roku zamýšlel předseda vlády podat prezidentu republiky svoji (a podle přesvědčení tedy i demisi celé vlády) demisi podle čl. 73 odst. 1 Ústavy. Nakonec se tak sice nestalo, bylo nicméně zajímavé monitorovat vyjádření řady ústavních právníků i poučených laiků z řad novinářské obce, jak nahlížejí na jednání prezidenta republiky, který v nastalé situaci zastával stanovisko, že předseda vlády demisi za celou vládu podat – myšleno v tomto posuzovaném případě – nemůže.

S odstupem času, kdy již utichly politické emoce, je proto zajímavé podívat se na konkrétní ustanovení naší Ústavy (Ústava České republiky ze dne 16. prosince 1992, tedy ústavní zákon č. 1/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb., 515/2002 Sb., 319/2009 Sb., 71/2012 Sb. a 98/2013 Sb., dále jen „Ústava“) z toho pohledu, čí výklad Ústavy byl správný, zda výklad předsedy vlády či výklad prezidenta republiky.

Výchozí situace

Připomeňme si fakta, abychom věděli, o jaké ústavní situaci mluvíme:

a) mluvíme o situaci, kdy má vláda důvěru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“),

b) mluvíme o situaci, kdy předseda vlády nedisponuje usnesením vlády jako sboru o přijetí demise vlády jako celku[1].

Ústava vymezuje námi traktovanou problematiku v několika článcích.

Ustanovení čl. 62 písm. a) Ústavy normuje, že „Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi.“ Citovaný článek Ústavy je třeba vykládat nikoliv tzv. bez dalšího, tj. sám o sobě, ale pouze v kontextu dalších ustanovení Ústavy, neboť všechna ústavní oprávnění i povinnost prezidenta republiky jsou dány jen v situacích předpokládaných Ústavou, které upravuje čl. 73 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru.“ Třetím případem, předvídaným Ústavou, kdy je prezident republiky oprávněn (a samozřejmě i povinen, neboť zde, jakož i v oněch dvou předchozích případech demise vlády ústavní oprávnění i povinnost prezidenta k akceptaci „demisního“ úkonu v jedno splývají) je případ předvídaný v čl. 75 Ústavy, kde se stanoví, že „Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat.“ Tak tomu bude typicky za situace, kdy by Poslanecké sněmovna vyslovila vládě nedůvěru, ale vláda by v rozporu s usnesením Poslanecké sněmovny vládla dále a k podání demise by se příliš neměla.

Citovaný článek Ústavy je tedy třeba vykládat tak, že prezident republiky se nemůže o své vůli rozhodnout, že odvolá vládu a v návaznosti na toto své rozhodnutí tak vzápětí sám o své vůli učinit. Vládu může prezident republiky odvolat pouze na návrh předsedy vlády, pokud nastane jedna z hypotéz uvedených v čl. 73 odst. 2 nebo v čl. 75 Ústavy. K diskusi pak může být postup prezidenta v případě demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy.

Obligatorní a fakultativní demise vlády

Připomeňme, co stanoví Ústava.

V čl. 73 odst. 1 Ústavy se stanoví, že „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky. Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády.“

V čl. 73 odst. 2 Ústavy se stanoví, že „Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. Vláda podá demisi vždy po ustavující schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny.“

V čl. 73 odst. 3 Ústavy se stanoví, že „Podá-li vláda demisi podle odstavce 2, prezident republiky demisi přijme.“

Z uvedených ustanovení lze „argumentem vyloučeného třetího“ dovodit, že v jiných, než v oněch třech v čl. 73 odst. 2 a v čl. 75 Ústavy předvídaných případech vláda oprávněna podat demisi není a rovněž i v jiných než těchto případech prezident republiky není povinen (a podle názoru autora tohoto článku ovšem ani oprávněn) přijmout demisi vlády. Oprávnění prezidenta republiky nepřijmout demisi předsedy vlády učiněnou mimo rámec obligatorní demise zastává i Rychetský.[2] Podle názoru autora tohoto článku je demise vlády ex constitutione kategorií výlučně obligatorní, neboť ústavní text nikde nepočítá s možností demise dobrovolné (fakultativní), která se sice v ústavní teorii dovozuje[3] a v ústavní praxi děje, ale v Ústavě samotné fakultativní neboli „dobrovolná“ demise vlády žádnou normativní oporu nemá. Ústava v čl. 73 odst. 1, ze kterého bývá možnost kolektivní dobrovolné demise vlády dovozována, připouští pouze demise individuální. Taková úprava má ostatně svoji logiku, neboť Ústava váže mandát vlády na důvěru Poslanecké sněmovny, a pokud vláda tuto důvěru má, vládnout je její ústavní povinností. Případný odkaz demitující vlády nebo demitujícího předsedu vlády na politické důvody podání demise za situace, kdy vláda disponuje důvěrou Poslanecké sněmovny (a jejím prostřednictvím „lidu, který je zdrojem veškeré státní moci“, viz čl. 2 odst. 1 před středníkem), v testu ústavní odpovednosti vlády vůči sněmovně a lidu podle mého názoru neobstojí.[4]

Ve vztahu k námi posuzovanému případu lze konstatovat, že ani jedna ze situací předvídaných v čl. 73 odst. 2 nebo čl. 75 Ústavy nenastala, neboť vláda měla v rozhodné době a stále má důvěru Poslanecké sněmovny. Předseda vlády však přesto uvažoval o tom, že jménem vlády a ostatních ministrů jako jejích členů prezidentovi republiky demisi podá.

Již zde bychom mohli celý článek ukončit, neboť taková situace je již ze samé podstaty a již jen díky čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy ústavně stěží myslitelná. Z toho, že ústavodárce neupravil žádný jiný důvod k podání demise ze strany vlády, než ony tři důvody uvedené v čl. 73 odst. 2 a čl. 75 Ústavy[5], totiž vyplývá, že předseda vlády nemá pravomoc navrhnout prezidentovi republiky kolektivní demisi vlády mimo shora taxativně definičně vymezený ústavní rámec tzv. obligatorní demise, jak to – v rozporu s právě uvedeným – zamýšlel učinit předseda vlády, který se sám o své vůli (ostatní ministři o jeho rozhodnutí nevěděli) rozhodl, že podá jménem vlády demisi. Na tom nic nemění ani to, že podobným způsobem postupovali již v minulosti někteří předchozí předsedové vlády, neboť takto založenou ústavní praxi nemožno označit za ústavně konformní jen proto, že se stala. Ústavní zvyklost totiž nemůže být založena ani opakovaným protiústavním postupem čl. 73 odst. 1 Ústavy.[6]

Jak bylo řečeno, Ústava předpokládá ústavní odpovědnost vlády jako celku ve vztahu k Poslanecké sněmovně, a není tak představitelné, aby předsedy vlády podával prezidentovi republiky demisi vlády jaksi „mimo sněmovnu“, tedy nerespektujíce svoji ústavní odpovědnost vůči ní, ale aby ji podával toliko na základě svého vlastního politického rozhodnutí, určeného podle jeho individuálního vyhodnocení aktuální politické situace, které (ono vyhodnocení) nereflektuje existující důvěru Poslanecké sněmovny (a v důsledku toho z hlediska ústavní „fikce“ i ústavně danou a existující důvěru lidu, jež je zdroje státní moci a tedy moci předsedy vlády).

Je naopak nepochybné, že předseda vlády disponuje pravomocí podat individuální demisi sám za sebe ve smyslu čl. 73 odst. 1 věta první Ústavy, a takto správně také podle mého názoru pochopil prezident republiky demisi uvažovanou předsedou vlády, tedy nikoliv jako demisi celé vlády, ale jako „individuální demisi předsedy vlády“.

Individuální demise člena vlády

V souvislosti s demisí předsedy vlády podle čl. 73 odst. 1 věta první Ústavy doplňme, jak upravuje Ústava demisi ostatních ministrů vlády v čl. 73 odst. 1 věta druhá. Připomeňme, že ústavní odpovědnost člena vlády je dána jednak ve vztahu k (i) předsedovi vlády, a to z důvodu, že je to předseda vlády, kdo člena vlády do funkce navrhuje (viz čl. 69 odst. 1 Ústavy), tak i vůči (ii) prezidentovi republiky, neboť je to prezident republiky, do jehož rukou skládá člen vlády slib k výkonu své funkce, včetně jejího předsedy.

K tomu dodejme, že slib ministra složený do rukou prezidenta republiky není jen ceremoniálním aktem, ale s ohledem na jeho obsah (viz čl. 69 odst. 2 Ústavy, podle kterého slib zní: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony a uvádět je v život. Slibuji na svou čest, že budu zastávat svůj úřad svědomitě a nezneužiji svého postavení.“) platí, že v případě složení slibu s výhradou, nebo dokonce odmítnutí jej složit by ministr nemohl být do funkce ministra vlády jmenován z důvodu nesplnění této své „vstupní“ ústavní povinnosti.

Z toho ovšem dále vyplývá, že „ministerský mandát“ ministra není pouze v rukou předsedy vlády, který by s ním mohl v rámci demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy libovolně nakládat, ale je i v rukou ministra samotného, a je i v rukou prezidenta republiky, kdy všichni tito ústavní aktéři musí v případě podání demise podle čl. 73 odst. 1 Ústavy postupovat ústavně konformním způsobem. Již z tohoto důvodu není podle mého názoru akceptovatelný výklad, podle něhož má předseda vlády pravomoc podat za ministra, nadto bez jeho vědomí a souhlasu, jakož dokonce za všechny členy vlády, resp. za vládu jako celek bez jejího usnesení a dokonce vědomí, prezidentovi republiky demisi, neboť taková pravomoc předsedovi vlády z Ústavy nepřísluší a nelze ji dovodit ani extenzivním výkladem (odhlédnuto od skutečnosti, že takový výklad by měl být v ústavní rovině nepřípustný).