Evropská Komise zatlačí na členské státy kvůli intraunijním dohodám o ochraně investic

Tento příspěvek se zabývá nejnovějším vývojem problematiky tzv. intraunijních dohod o ochraně investic, přičemž poslední události zasazuje do širšího kontextu.

Nejnovější vývoj v problematice mezinárodněprávní ochrany zahraničních investic v EU

Vztah mezinárodních dohod o podpoře ochraně investic (DPOI) a práva EU je v posledních letech předmětem zvýšené pozornosti.[1] Vzájemná interakce těchto dohod s právem EU se projevuje v třech základních rovinách:

1. Lisabonskou smlouvou byla oblast přímých zahraničních investic začleněna do společné obchodní politiky EU. Na základě toho je uzavíraní nových DPOI (alespoň pokud jde o přímé investice) s třetími zeměmi nyní ve výlučné pravomoci EU a členské státy EU tuto pravomoc naopak pozbyly. S novou vnější pravomoci EU se spojují především otázky jejího rozsahu a povahy, rozdělení mezinárodní a finanční odpovědnosti za porušení unijních DPOI mezi Unii a členské státy, jakož i otázka obsahové podoby budoucí politiky EU v oblasti zahraničních investic.
2. Ačkoli členské státy na základě Lisabonské smlouvy pozbyly svou pravomoc v oblasti přímých zahraničních investic, stovky existujících DPOI dříve uzavřených mezi členskými státy a třetími zeměmi nadále zůstávají v platnosti. Status těchto dohod byl výslovně potvrzen Nařízením č. 1219/2012, kterým se stanoví přechodná úprava pro dvoustranné dohody o investicích mezi členskými státy a třetími zeměmi. Tyto DPOI by měly zůstat v platnosti, až dokud nebudou nahrazeny DPOI uzavíranými Unií.
3. Specifické otázky jsou spojeny s DPOI, které uzavřely členské státy EU mezi sebou (tzv. intraunijní DPOI). Ty se staly předmětem zvýšeného zájmu zejména po dvou vlnách rozšíření EU o nové členské státy ze střední a východní Evropy v letech 2004 a 2007, kdy počet intraunijních DPOI vzrostl z původních dvou na zhruba 190. S intraunijními DPOI jsou spojeny především otázky jejich kompatibility s právem EU a jejich aplikovatelnosti ve sporech mezi investorem z jednoho členského státu a jiným členským státem.

V průběhu posledního roku došlo v rámci nastíněných okruhů k několika významným událostem, které problematiku vztahu DPOI a práva EU posunuly o poznání dál.

Za prvé, dne 17. září 2014 nabylo účinnosti Nařízení č. 912/2014, kterým se stanoví rámec pro řešení finanční odpovědnosti v souvislosti s rozhodčími soudy pro řešení sporů mezi investorem a státem zřízenými mezinárodními dohodami, jichž je Evropská unie stranou. Toto nařízení jednak zavádí podrobnou úpravu pro rozdělení finančních konsekvencí investičních arbitráží vedených na základě DPOI nově uzavíraných Unií mezi EU a členské státy a dále obsahuje pravidla pro určení, který subjekt (zda Unie nebo členský stát) bude v investičních sporech podle unijních investičních dohod vystupovat na straně žalované.

Za druhé, na podzim 2014 byla zveřejněna navrhovaná expertně dojednaná znění nových dohod mezi EU a třetími zeměmi, které mají upravovat problematiku ochrany investic. Konkrétně se jedná o návrhy dohody o volném obchodu mezi EU a Singapurem[2] a Komplexní hospodářské a obchodní dohody (CETA) mezi EU a Kanadou.[3] Vstup těchto dohod v platnost je podmíněn úspěšným ukončením příslušných schvalovacích procedur. Ze zveřejněných textů je na první pohled zřejmý odklon Komise od tradičního „evropského“ modelu DPOI, z něhož ve své smluvní praxi vycházely členské státy EU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, a svou podrobnou úpravou spíše připomínají DPOI uzavírané USA a Kanadou (někdy označované i jako „investiční model NAFTA“, odvozením od Severoamerické dohody o volném obchodu), byť s významnými odchylkami a vlastními inovacemi. „Revoluci“ v mezinárodním investičním právu pak předznamenává průběh jednání ohledně tzv. Transatlantického obchodního a investičního partnerství (TTIP) mezi EU a USA, která jsou od počátku předmětem velkých kontroverzí. Velmi sporným je především záměr Komise zahrnout do této dohody mechanizmus řešení sporů mezi investorem a státem, který by americkým investorům v EU umožnil vést proti EU a jejím členským státům investiční arbitráže. Komise se ani pod velkým tlakem ze strany nezanedbatelné části názorového spektra nehodlá této myšlenky vzdát, nicméně byla nucena nabídnout určitý kompromis ve formě návrhů na podstatné reformy dosavadní podoby mechanizmu řešení sporů mezi investorem a státem, který by alespoň část skeptiků přiklonil na její stranu. Tyto návrhy prezentovala, zatím v obecné podobě, v tzv. koncepčním dokumentu,^[4] představujícím podklad pro průběžné projednání TTIP v Evropském parlamentu, které se uskutečnilo na přelomu jara a léta 2015. Za pozornost stojí především plán Komise dosáhnout konzistenci v rozhodovací praxi tribunálů zavedením „kvazi-permanentních“ odvolacích mechanizmů, a v delším horizontu úsilím o vytvoření mezinárodního investičního soudu na multilaterální bázi. Navzdory určitým obavám dal Parlament TTIP alespoň prozatím zelenou a posvětil další jednání mezi Komisí a jejími americkými protějšky, přičemž v obecné rovině nezavrhl ani mechanizmu řešení sporů mezi investorem a státem, zároveň ovšem poměrně detailním způsobem formuloval své představy o tom, jak by výsledná úprava dohody měla vypadat.[5] Konkrétní návrhy Komise na reformní úpravu investic v TTIP by měly následovat v průběhu dalších jednání.

Za třetí, v říjnu 2014 Komise oznámila, že se rozhodla požádat Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) o stanovisko k otázce pravomoci k uzavření Dohody o volném obchodu se Singapurem,^[6] přičemž nově zvolená Komise toto rozhodnutí potvrdila v březnu 2015.[7] Poněkud nešťastný způsob, jakým Lisabonská smlouva zakomponovala oblast zahraničních investic do společné obchodní politiky, vytváří poměrně široký prostor pro pochybnosti ohledně skutečného rozsahu nové vnější pravomoci Unie. V odborných kruzích doposud nepanuje shoda zejména ohledně toho, zda jsou vnější pravomoci EU omezeny na přímé zahraniční investice, jejichž znakem je určitý rozhodující stupeň kontroly investora nad investicí, nebo se vztahují i na tzv. investice portfoliové. S tím úzce souvisí praktická otázka, zda Unie může uzavírat s třetími zeměmi mezinárodní smlouvy zahrnující komplexní úpravu investic sama, nebo pouze za současné účasti všech členských států jako tzv. „smíšené dohody“, které jsou v praxi vnějších vztahů EU velmi častým řešením. Komise tedy využila možnost nechat o rozsahu vnější pravomoci rozhodnout SDEU a tato otázka by se v nejbližších letech měla dočkat užitečného vyjasnění.

Za čtvrté, Komise se po dlouhých letech váhání rozhodla razantněji vystoupit proti další existenci intraunijních DPOI. V červnu 2015 formálně vyzvala pět členských států (Rakousko, Nizozemsko, Rumunsko, Slovensko a Švédsko) k ukončení platnosti jejich intraunijních DPOI.^[8] Touto výzvou byla splněna první formální podmínka pro zahájení řízení o porušení práva EU podle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), v němž s konečnou platností (nedojde-li ke konsenzuálnímu řešení) platností rozhodne SDEU. Právě na kontext a význam výzvy Komise se v dalším textu podíváme blíže.

Pozadí sporů o intraunijní DPOI